陈实
浙江万维空间信息技术有限公司 浙江 杭州 310051
摘要：自《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》印发以来，我国传统的用地相关的规划体系发生了重大转变，在“多规合一”的国土空间规划体系下，与之相对应的体制也进行了系统化的变革和完善。乡村作为国土空间规划全域全要素不可或缺的组成部分，对于实现全域土地综合治理具有重要的战略意义，因此在国土空间规划体系的新背景形势下，我们需要识别现行村庄规划与国土空间规划不协调的地方，并更新和完善顺应新背景趋势的村庄规划思路，提出与之相协同的实用性村庄规划编制方法建议。
关键词：国土空间规划；村庄规划；实用性
引言
“乡村振兴”战略与城乡一体化融合发展是新时代经济社会体制下，推进农村现代化的有效手段，国民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上也表现在乡村。实施乡村振兴战略，是社会主义现代化国家发展和新时期社会发展的必然之路，也是新的时代背景下构建的国土空间规划在全面认知乡村价值的前提下，以保护自然资源和传承人文历史为先决条件，落实上位规划的战略安排，统筹农村地区生态、农业、建设空间资源配置，协调生态、生活、生产三生空间利用的有力抓手，进而推进农村体制改革和农村地区的全面可持续发展。乡村振兴最终目的是通过重构农村地区的空间结构，为实现生产空间的集约高效发展，促进生态环境的稳定发展，塑造新型的城乡建设关系，缩小农村与城市发展的差距，最终全面实现农业强、农村美、农民富的目标。
1国土空间规划目标与体系
2015年9月，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》将空间规划体系列为八大重点改革制度之一。2019年5月中共中央印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）对国家空间规划体系改革也提出了明确的要求，要建立国土空间规划体系，逐步建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系。国土空间规划的理想目标是全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局。当前国土空间规划体系的总体框架为“五级三类四体系”，其中五级是指由国家级国土空间规划到省、市、县、乡级的国土空间规划；三类则分别是指总体规划、详细规划以及专项规划；而四体系则涵盖了技术标准体系、编制审批体系、法规政策体系和实施监督体系。
2村庄规划与上位国土空间规划的传导分析
国土空间规划最低编制至乡级，到行政村级别的规划则靠村庄规划来进一步落实到图斑，能够实施下去的实用性村庄规划成为深化国土空间规划要素落地的重要组成部分，为完善国土空间规划体系提供支撑。“自上而下”多级传导的“五级三类”国土空间规划体系，将国家空间管控意志以不同方式逐级向下传递，构成了国土空间开发与利用的层级管理模式，处于规划最底层级的村庄规划又将规划内容能否有效得到落实、是否切实可行的制约因素向上传导至上位规划，构建起上位、下位规划之间良性的联络互动关系。国土空间规划理想初衷是“一竿子插到底”对全域空间要素进行有效管控，但就实际执行情况评估结果来看，规划传导层级越多，空间管控的效力和效率越低。国土空间用途管制最终将落实到具体的微观地块上，将涉及到多方的利益纠缠，却难以在“自上而下”多级规划指标传导中得以反馈，进一步削弱了国土空间管控的效果。村庄规划编制对于完善可操作性的县、乡级国土空间规划方案提供助力，尤其为乡镇以下村级和地块尺度的资源要素合理开发与管控创造条件。村域尺度和地块尺度的要素综合利用，将有效强化底层空间管控的有效性和可操性，为衔接“自上而下”多级传导的空间管控目标提供纽带。村庄规划中地块尺度针对乡村空间的精细化表达，其中空间组织关系的重组、群体自组织模式的梳理、空间用途管制目标的落实、村庄农村建设用地流量的增减挂钩等板块内容，成为衔接国土空间规划指标传递的关键环节。
3现有村庄规划与国土空间规划理念不协调主要表现
3.1规划用途冲突，项目难以落地
现有的大多数村庄规划编制过程中随意性较大，以落实镇、村领导想法为主，未与县级层面的永久基本农田保护、生态保护红线划定、各行业规划等上位规划进行有效衔接。村庄中规划的建设用地项目，在实施项目农转用、建设用地报批等程序中才发现项目用途不符合上位规划用途管控制度，最终导致项目无法实施落地。
3.2扩张型规划，未厉行土地集约节约利用
当前的农村大多呈现的是农村人口的持续流出，但村庄规划仍表现为村庄建设用地布局的继续扩张，新村建设的同时，旧村撤并的理念未能在规划中得到体现，导致村落范围进一步外扩，农村人均建设用地面积不减反增，不符合当前集约节约利用土地的政策导向。
3.3未体现分类指引、差异化发展思想
当前的农村在各自的要素禀赋、产业基础、地理区位、外部市场、人口结构和历史因素等方面存在差异，这些差别使得村庄之间需要根据自身优势和发展潜能，选择不同的发展模式和发展重心，避免出现同质化竞争，出现的两败俱伤和囚徒困境情形。
根据村庄的资源禀赋先决条件，应当在规划初期就对村庄进行合理定位分类，明确村庄是属于集聚建设、整治提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并的哪一类别，进而制定差异化发展策略，形成与自身条件相匹配的村庄规划目标。
3.4未体现全域全要素规划理念
现有的村庄规划大多更关注建设方面的发展，虽然规划范围是以行政村覆盖范围进行整村编制，但对农业、农村产业方面的关注和研究较少，对全域全要素综合整治的顶层设计更是缺乏，需要从规划理念上根本转变现有村庄规划编制模式，探索基于全域（村域）全要素整治以及空间布局优化的新型村庄规划编制方法。
4修编新型实用性村庄规划的建议
4.1产业谋划，转变传统经济产业发展方式
产业兴旺是村庄振兴的重点，乡村振兴战略更加强调产业在乡村振兴实施中的基础性作用，推进乡村现代化产业体系构建。农业是乡村产业的主体和命脉。农业本身也有农林牧渔、种植养殖结构和农副产品加工等丰富的层次和结构差异，从农业产业链来看，农村的三次产业融合方面也有很大的空间，在一些基础较差的村庄，重点还是种养殖环境，在生产条件、区位条件较好的村庄，可以加强农产品精深加工和生产行服务业发展。为此，应结合村庄资源禀赋，发展高效农业、加工产业、旅游产业，建立“一产为基础，二产为延伸，三产为引领，智慧网络+”的高效产业链，力求转变传统经济产业发展方式。结合土地用途分区管制要求，策划同质性相关产业，促进农业适度规模经营和一、二、三产融合发展，形成跨产业融合的产业综合体系，激发村庄产业发展的活力。
4.2“易地搬迁+”的乡村振兴模式
当前看，异地搬迁是解决农村贫困区域经济发展落后问题的关键，不仅能够有效的改善农村居民生活水平，同时能够充分的了解当地居民的生活习惯，可从根本上解决城乡一体化发展存在的主要问题，通过“异地搬迁+基础设施配套”、“异地搬迁+乡村文化旅游”等为主要思想指导，构建整体化的农民安居乐业，促进乡村的振兴发展。该模式的应用不仅解决了居住条件差的问题，同时能够有效的避免因为自然条件较差和地质环境灾害等导致的人口流失现象，突破了人口流失严重的问题。
4.3全域空间整合、推进“多规合一”
空间类规划难以有效落实到乡村空间上，成为乡村空间治理混乱的重要诱因。长期以来，针对乡村空间开发与保护的关注度不够，乡村规划长期游离于主流空间规划视线以外。城乡规划针对乡村空间难以起到具体的统领作用，而实用主义的乡村建设规划在乡村空间改造中兴起。2003年以来，国家对乡村发展关注度不断增强，以新农村建设为代表的“乡建运动”在一定程度上开启了新世纪乡村空间开发的浪潮。纵观乡村空间的治理历程，乡村类空间规划缺乏有效的落地抓手，难以对分散的、底层的、复合的乡村空间开展科学的空间管控。国土空间规划核心目标之一就是对全域国土进行统一的空间安排、确立统一的空间开发与保护策略。新的村庄规划编制中，要突出有效治理村庄发展存在的“散”，农民建房存在的“大”，基础设施建设存在的“缺”，村容环境存在的“脏”，村庄建设存在的“空”，同时重点保护村域内自然环境，创造良好的生态居住空间。
4.4大力盘活农村存量建设用地
在充分尊重农民意愿的前提下，可依据国土空间规划，以乡镇或村为单位开展全域土地综合整治，盘活农村存量建设用地，腾挪空间用于支持农村产业融合发展和乡村振兴。对接村庄建设诉求要秉承“立足存量、加大流量、适补增量、科学撤并”的思想进行通盘考虑，探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，将符合规划的存量集体建设用地，按照农村集体经营性建设用地入市。在符合国土空间规划前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。倡导进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，提高村庄土地利用效率，推进村庄建设用地集约高效利用。
结束语
基于国土空间规划下的实用性村庄规划可实现对城镇开发边界以外区域的乡村空间规划职能的整合、乡村的“多规融合”问题。在国家空间治理体系改革的关键时期，探索乡村空间规划的融合和体系构建具有积极的意义，在改革的过渡期，强化各规相互借鉴和协作，形成相互制约和促进的互动机制，为后续的深度融合夯实基础；长远之计则是随着改革的深入，基于村庄规划较强的实施性特点，形成以其为载体，融合国土空间规划、相关专项规划的思想，建构实用性的村庄规划，统筹引领乡村地区生产、生活、生态的向上向善发展。
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作者信息：陈实（1984.10-），女，汉族，湖北省武汉市人，土地资源管理专业学士
研究方向：土地管理，国土空间规划