覃宇宁1 郎静2
1.重庆市国土整治中心重庆 400000
2.重庆佳坤土地规划有限公司 重庆 400000
根据重庆市第三次国土资源调查初步成果数据分析及2019年度补充耕地核查结果并结合实地调研走访，发现重庆市水田利用存在撂荒、旱作化、非粮化的现象，有以下几方面的问题：
一、自然条件差，基础设施不完善，机械化耕作水平低，水田部分撂荒
（一）渝西地区只有小范围适用小型农业机械耕作水田
以荣昌区、潼南区、永川区、璧山区、合川区为代表的渝西地区，其地形地貌以丘陵、低山为主，总体地形相对平缓，水田以冲田、塝田的形式分布在宽谷平坝内或各丘包、山头之间，水田土层厚度在0.5-1.0m左右，田块台面高差在0.6m左右，少部分田块面积较大，大多数田块面积比较小，形状不规则。通过实地调查走访了解到，田块台面高差在1m以内、田间道通达的水田适用旋耕机、小型收割机等小型农业机械进行耕作、收割，可有效减轻劳动强度，提高劳动效率；田块台面高差超过1m、缺乏田间道路的水田，普遍依靠人力、畜力进行耕作、收割，劳动强度大、劳动效率低。
（二）渝东南、渝东北地区普遍依靠人畜力耕作水田
以武隆区、彭水县、黔江区、酉阳县、秀山县、开州区、奉节县、云阳县、城口县、巫溪县为代表的渝东南、渝东北地区，其地形地貌属于典型的山区，总体地形起伏较大，水田多以梯田的形式分布于各种坡地上，其田块土层厚度普遍在0.5m左右，田块台面高差普遍超高1m，田块破碎、面积小，田块形状多以田面窄小的长条状为主，田间道路难以修建到田间地头。通过实地调查走访了解到，水田种植以人力、畜力为主进行耕作、收割，难以利用现代农业机械耕作、收割，劳动强度尤其大，劳动效率极低。
自然地理条件差，配套基础设施不足，极大限制了现代农业机械的推广使用，农户只得采取低效的传统耕作方式进行水田耕作利用，导致位置偏僻、交通不便、灌排设施比较缺乏的水田被放弃种植，形成撂荒。
二、水田利用政策导向、支持力度不够，农户利用水田种植水稻等粮食作物的积极性不高
（一）地方政策扶持力度弱
通过实地调查走访，发现各地各级政府为了发展当地经济，帮助农户尽快实现脱贫致富，在进行产业规划和引导发展时，比较倾向于发展水果、蔬菜等附加值高、增收效益比较明显的农林经济产业或者养殖业，通过招商引资等方式吸引来的流转大户，在流转了土地之后，也主要以发展果蔬等非粮食作物产业为主。下表是重庆市渝西、渝东南、渝东北地区典型区县重点扶持的产业情况表：
表一 渝西、渝东南、渝东北地区典型区县重点产业表
序号 地区 区县 重点扶持产业 备注
1 渝西 潼南区 柠檬、蔬菜、油菜种植
2 荣昌区 生姜、茶叶、晚熟柑橘种植和生猪、鹅养殖
3 璧山区 葡萄、蔬菜、苗木种植
4 合川区 枇杷、蔬菜、油橄榄种植
5 永川区 李、茶叶、蔬菜种植
6 渝东北 开州区 柑橘、中药材、茶叶种植
7 云阳县 晚熟柑橘种植、牛羊养殖
8 奉节县 脐橙种植种植
9 巫溪县 马铃薯、高山蔬菜、中药材种植
10 城口县 中药材种植和山地鸡、生猪养殖
11 渝东南 酉阳县 苦荞、烤烟、中药材种植
12 彭水县 油茶、烤烟、中药材种植
13 秀山县 茶叶、中药材、油茶种植
14 黔江区 烤烟种植和生猪、蚕桑养殖
15 武隆区 高山蔬菜、烤烟、中药材种植
具体以潼南区崇龛镇老店村实地走访调查得到的数据为例：
该村耕地面积4595亩，其中水田1900亩，旱地2695亩。土地流转了3510亩耕地，流转的1650亩水田目前已全部非粮化利用，大部分已旱作用于种植百香果、沃柑、西瓜，少量继续保持水用用于种植藕、养殖小龙虾；流转的旱地中，980亩已非粮化利用，主要用于种植花椒、沃柑、枳壳、半夏、百香果；未流转的耕地中约400亩因缺乏劳动力耕作，目前已撂荒。
由以上数据看出，各地地方政府的政策引导、产业扶持方向均以收益高、见效快的非粮产业为主，很少涉及水田粮食作物种植产业，这就导致大量的资金、人才都流向了非粮产业的发展，对于如何利用水田发展水稻种植产业则没有专门的产业规划和政策扶持，人才、资金方面的帮扶也较欠缺，基本上属于放任其自然发展的状态，受此影响，农户放弃种植水稻等粮食；作物转而种植非粮作物的趋势尤为明显，水田利用旱作化、非粮化的情况在当地政府的政策引导和非粮产品市场收益比较之下，更进一步吸引农户将水田利用结构往旱作化、非粮化方向调整。
（二）种粮收益性价比低，种粮积极性不高
保障粮食安全是保障国家安全的一项重要政策，国家高度重视，制定耕地保护方面的政策也明确要求水田须用于种植水稻等粮食作物，国家层面一直在鼓励农户利用水田积极种植水稻等粮食作物，出台了“种粮农民直接补贴”政策，但该政策刺激农户利用水田种植水稻等粮食作物的效果不明显，尤其是对于单家独户的种田农户吸引力尤为不足，导致近年来农户利用水田种植水稻等粮食作物的积极性在下降，愿意利用水田种植水稻等粮食作物的农户在逐年减少。通过在荣昌区清升镇古佛社区村调查走访了解该村种植的水稻、樱桃、枇杷三种农作物的收益为例进行比较：稻谷的市价约1.5元/斤，亩产约1000斤，亩均毛收入1500元，亩均净收入约600元；樱桃市价约15元/斤，亩产约400斤，亩均毛收入6000元，亩均净收入3900元；枇杷市价约15元/斤，亩产约600斤，亩均毛收入9000元，亩均净收入约3000元。村社干部及农户坦言，种植水田亩均600元的收益对他们的吸引力很低，种田积极性不高，之所以种田，只是为了保障基本的自用口粮需求，不是为了通过种田实现脱贫致富，脱贫致富依然得靠种植非粮作物；难以利用现代农业机械来减轻劳动强度和提高劳动效率，则进一步降低了农户利用水田种植粮食作物的积极性，导致部分远离居民点、灌排、道路等基础设施差的水田被放弃耕种或者改为旱作用于种植经济价值更高的非粮作物，这种情况在渝东南、渝东北地区尤为突出。
（三）缺乏坚实有效的后期利用管护机制
通过实地调查走访，我们发现，一是各级地方政府在利用水田发展粮食作物方面普遍缺乏明确的产业发展规划，水田种植水稻等粮食作物以农户传统种植习惯为主导，属于典型的农户自发行为，对于水田被旱作、非粮化利用方面也没有相关的政策进行引导和管控；二是当前坚持利用水田种植水稻等粮食作物的农户享受的政策主要是国家层面出台的“种粮农民直接补贴”政策，这一政策对于单家独户的种粮农户的支持力度比较有限，各级地方政府进一步出台相关政策帮扶种粮农户方面则基本属于缺位状态；三是水田利用后期管护利用资金、人员缺乏，为水田利用配套的基础设施损毁后缺乏维修资金保障，具体管护人员难以落实，用于保障水田利用的各项措施的保障能力随着时间推移越来越弱化，具体表现为部分沟渠淤积垮塌后无人疏通修缮等。
三、劳动力数量不足、质量不高
（一）农村劳动力人口流失严重
改革开放以来，随着社会经济的不断发展，我国城镇化进程也随之加快，不断扩张的城镇，一方面是提供了更好的生活、医疗、娱乐等物质、精神生活条件，另外一方面则提供了大量的工作岗位，并且这些工作相对于农村务农的劳动强度更低、收入更高，两方面的因素导致广大的农村强壮劳动力放弃从事农业生产的工作岗位，积极地进入城镇就业。
下表是渝西、渝东南、渝东北地区典型区县农村劳动力分布情况表：
表二 渝西、渝东南、渝东北地区典型区县农村劳动分布情况表
序号 区县 乡镇 村 人口（人） 劳动力（人） 外出劳动力（人） 留守劳动力（人） 外出劳动力/劳动力（%） 留守劳动力/劳动力（%）
1 潼南区 太安镇 蛇形村 1231 784 559 225 71.30% 28.70%
2 荣昌区 清升镇 古佛社区 1361 780 560 220 71.79% 28.21%
3 合川区 龙凤镇 普场村、猴桥村 2336 898 635 263 70.71% 29.29%
4 永川区 青峰镇 牌坊坝村 2021 1213 849 364 70.00% 30.00%
5 璧山区 来凤街道 三星村、登凤村 2155 952 671 281 70.50% 29.50%
6 武隆区 后坪乡 中岭村 873 537 403 134 75.00% 25.00%
7 彭水县 汉葭街道 柏杨村、亭子村 2849 1725 1242 1701 72.00% 98.61%
8 黔江区 沙坝乡 西泡村 1488 892 638 254 71.50% 28.50%
9 秀山县 雅江镇 江西村 2653 1637 1195 715 73.00% 43.68%
10 酉阳县 浪坪乡 官楠村 3240 1736 1354 382 78.00% 22.00%
11 奉节县 平安乡 平安村、和平村、双店村、天台村 2385 1649 1237 412 75.00% 25.00%
12 开州区 大进镇 年华村、金炉村、紫金村 10036 6371 5033 1338 79.00% 21.00%
13 云阳县 沙市镇 新楼村 3406 1126 867 259 77.00% 23.00%
14 巫溪县 塘坊镇 金龙村 3815 1526 1206 320 79.00% 21.00%
15 城口县 周溪乡 龙丰村、大榜村 1629 1059 858 201 81.00% 19.00%
合计 - - - 41478 22885 17306 7070 75.62% 30.89%
由以上数据看出，农村劳动力中约75%的人外出务工，约30%的人留守农村务农，大量的农村劳动力外出务工，导致留守农村从事水田种植的劳动力偏少，难以满足水田利用、产业发展的需求。
（二）留守农村的劳动力数量偏少，劳动力质量劣化趋势明显
通过实地调查走访发现，留守农村的劳动力，主要以60岁以上老年人为主，文化程度普遍较低。这些劳动力一方面年老体弱，另一方面是文化程度普遍不高，对现代农业技术接受意愿不高，学习、理解能力也比较弱，快速、熟练掌握、运用农业机械和科学技术耕作水田的技能水平比较低。
具体以彭水县龙射镇大地村、双塘乡双龙村实地调查走访得到的数据为例：
两个村总人口约5200人，其中年龄60岁以上的约1080人，基本上都是留守农村务农，外出务工劳动力约1600人，留守农村劳动力约1200人，大多数人只有小学文凭、少部分具有初中、高中文凭，留守的劳动力中约220人为年龄在60岁以下，是两个村留守劳动力中的主要劳动力。
由以上的数据分析得知，当前农村留守劳动力存在数量偏少、质量劣化的问题，一是年龄偏大、文化程度较低的农村劳动力对于水田利用往往有心无力，精力和体力不支，不能精耕细作，不懂科学种田，对耕地利用只能采取粗放经营的方式，导致产量低下，甚至部分农户因强壮劳动力外出打工、家中劳动力年老体弱无力种田，致使水田撂荒。二是利用水田种植水稻等粮食作物后继无人，随着时间的推移，农村留守劳动力数量偏少、质量劣化的问题会越来越严重，未来谁来种田的问题会变更越来越突出。能够接替种地的农村劳动力有两类人：一类是在城市打工的年轻人，在年纪到一定程度失去在城市就业能力时回乡种田；另一类是在校求学的农村学生，毕业后回乡接替父辈种田。就这两类人，我们与当地村社干部及农户了解到的情况是：外出务工的人普遍的打算是乘着自己年轻在城市里努力打拼，争取在年老之前在城市里站稳脚跟、安家就业；在校求学的学生，则希望通过读书实现走出农村、进入城市就业和生活的梦想，对于回乡务农的意愿很低。
四、对策思考
前述重庆市水田利用方面面临的三方面问题和困难，会在相当长一段时间内存在，非常不利水田利用及产业发展，需要及早提出切实可行的应对措施，发挥主观能动性，客服客观困难，逐一解决各问题，才能促使重庆市水田利用得以健康持续发展。
（一）科学制定规划，严格落实规划
在编制重庆市各级国土空间规划、土地利用总体规划、永久基本农田划定、农业产业发展规划时，根据重庆市耕地分布情况，特别是水田分布情况，传统利用特点，务必科学制定规划，确保契合实际，能够落到实处，在此基础上严格规划落实，严格执法，严厉防范、惩处各种违法占用水田的行为。
（二）适时调整优化水田保护政策
根据重庆市水田利用的特点，结合乡村振兴战略的精神，实事求是、因地制宜地制定科学的、差异化的水田保护、利用政策及农村产业政策，要围绕确保水田不撂荒、不非粮化、利用效率、产出率有效提高的目标出台相应的措施，科学制定水田休耕、轮作、间作技术规程，实现地、田、林有机结合、和谐发展。
（三）多部门联动，整合资源有效改善水田利用的限制性条件
针对重庆耕地、水田分布的特点，围绕有效改善水田利用限制性条件的目标，整合规划自然资源、农业农村、交通、水利、发改等部门的资金，以土地开发整理、高标准基本农田建设为平台，有计划、有步骤的对相对集中连片分布于低山、浅丘、平坝地区的水田进行宜机化改造、建设配套的灌溉、道路设施网络，真正实现机械化作业，有效降低劳动强度、提高耕地利用效率、产出率。
（四）加快推进传统农业向现代农业转型升级
积极培育、发展现代农业合作社，积极探索土地权属调整、整合方法，鼓励以个人土地承包经营权作股参与农业合作社，实现单个农户零星分散的权属管理向农业合作社集中统一的权属管理转变，以便水田利用向专业化、现代化转型，提高劳动效率。加大农业科技研发投入、积极推广现代农业机械、农业机器人、智能作业装备应用，提高优质农作物品种推广使用，加强对农业合作社及社员农业生产技术、市场营销技术等技能的指导、培训，打造特色、优质农产品品牌，建立产销一条龙服务体系，提高农业产业规划、发展水平，建立产品、市场信息共享机制，及时灵活掌握市场需求信息。
（五）落实、完善、加强水田后期管护利用激励机制
各级政府进一步理清规划自然资源、农业农村、财政部门、镇乡、村集体、农业合作社、农户在水田保护方面的职责，牵头整合相关部门的资源，由财政部门落实、保障水田后期管护资金，建立后期管护利用激励机制。建立区县级政府对乡镇政府牵头负责落实水田利用管护情况的考核标准和技术平台，下沉水田管护利用责任，加大监测监管力度。