探究非诉讼纠纷解决机制在长三角一体化中的发展—

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探究非诉讼纠纷解决机制在长三角一体化中的发展——以人民调解为例

发表时间：2021/9/6 来源：《中国科技信息》2021年9月下作者：吴诗怡

[导读] 非诉讼纠纷解决机制（ADR）与诉讼机制相辅相成，共同化解社会矛盾纠纷。与诉讼机制相比，其所具有的独特优势在和谐社会建设中应当得到更多重视。建强非诉讼纠纷解决机制，促进区域和谐稳定，为长三角一体化发展提供稳定保障，一方面要认清并解决非诉讼纠纷解决机制本身存在的问题，另一方面要强化区域协同，实现人民调解等联动互通。

吴江区司法局吴诗怡

【摘要】非诉讼纠纷解决机制（ADR）与诉讼机制相辅相成，共同化解社会矛盾纠纷。与诉讼机制相比，其所具有的独特优势在和谐社会建设中应当得到更多重视。建强非诉讼纠纷解决机制，促进区域和谐稳定，为长三角一体化发展提供稳定保障，一方面要认清并解决非诉讼纠纷解决机制本身存在的问题，另一方面要强化区域协同，实现人民调解等联动互通。
【关键词】非诉讼纠纷解决机制优势人民调解长三角一体化
        从人类社会共同生活形成以来，矛盾纠纷就伴随着人类社会不断发生，根本上来说，是个人的利益诉求存在矛盾冲突，因而产生各种摩擦与纠纷。当今社会，人们在解决矛盾纠纷的过程中，除了传统的诉讼方式外，非诉讼纠纷解决方式引起越来越多的重视。在长三角一体化发展进程中，加强非诉讼纠纷解决机制建设，可以更有力地推进和谐社会进程，促进区域和谐稳定，为区域整体发展提供良好的发展环境。本文拟以人民调解为例，探究非诉讼纠纷解决机制在长三角一体化发展中的作用，并对推进机制建设提出设想。
        一、非诉讼纠纷解决机制的内涵及特点
        非诉讼纠纷解决机制（Alternative Dispute Resolution）发源地在美国，从字面意思上看，就是对诉讼解决机制以外的非诉讼解决方式的总称。非诉讼纠纷解决机制（ADR）与诉讼机制相对，同属于多元化纠纷解决机制之中。目前在我国，非诉讼纠纷解决主要包括调解、仲裁、行政裁决等方式。
        与诉讼机制相比较，非诉讼纠纷解决机制具有如下特点：
        1、非诉讼纠纷解决机制解纷止争的效率优势。诉讼机制因为有国家强制力作为后盾保障，因此具有效力高、强制力强等特点，在解决矛盾纠纷方面具有无可替代的优势，但与此同时，因为诉讼机制要求程序正义与实体正义并重，存在纠纷解决时间长、成本大等问题，尤其是现在大量矛盾纠纷涌向法院，产生“司法爆炸”的现象，进一步拖慢了纠纷解决的速度；另一方面，司法“不告不理”的特点也决定了一些矛盾纠纷不能通过诉讼方式解决，因此只有将非诉讼纠纷解决机制与诉讼机制结合，通过非诉讼纠纷解决机制来补充诉讼机制在解决纠纷方面的空白和无力，才能真正形成社会和谐发展的稳定局面，从而保障经济社会建设。
        2、非诉讼纠纷解决机制解纷止争的功能优势。非诉讼纠纷解决机制的最大特点是，能最大程度上消弭双方或多方当事人矛盾分歧，抚平社会裂痕，减少积怨产生，使矛盾纠纷真正消弭于根源，从而进一步推进社会和谐。从中国古代对“讼棍”的称呼就可略知一二，在以德治天下的中国传统文化中，存在普遍的“厌讼”心理，笔者认为，这正是因为古人在诉讼中窥知，诉讼无法彻底填补已经产生的社会缝隙，而使德治不能施行于天下。“淳安县词讼繁多，大抵皆因民俗日薄，人心不古，惟己是私，见利则竟。以行诈得利者为豪雄，而不知欺心之害；以健讼得胜者为壮士，而不顾终诉之凶。而又伦理不厚，弟不逊兄，侄不逊叔，小有蒂芥，不相能事，则执为终身之憾，而媒孽讦告不止。不讲信修睦，不能推己及人，此讼所以日笃而莫可止也。”即如官吏海瑞所言，对“无讼”的追求显示了对“诉讼”的厌弃，在这种长期的传统文化心理影响下，非诉讼纠纷解决机制具有独特的功能优势。
        3、非诉讼纠纷解决机制的自治优势。非诉讼纠纷解决机制更多体现了当事人意思自治因素，“诉讼外纠纷解决机制首先是建立在双方自愿的基础上，纠纷解决方式的选择、纠纷解决的结果，以及允许当事人根据自主和自律原则选择适用的规范，都体现了当事人意思自治”非诉讼纠纷解决机制的发起、过程、终局都充分体现了当事人意思自治，因此能最大程度地让调解最终结果为当事人所接受，达到定纷止争的最终目的。
        二、以人民调解为例分析非诉讼纠纷解决机制存在的问题
        在非诉讼纠纷解决机制中，人民调解作为“东方经验”发挥着重要的作用，但不可否认，人民调解在实际运行中存在着系列问题，从吴江的实际情况来看，主要有：
        一是人民调解队伍力量不足。从村（社区）来看，调解队伍人员构成上多由书记、主任、大学生村官等担任，由于身兼数职，他们没有足够的时间和精力专注于纠纷调解，此外，受限于调解专业技能的缺乏以及未接受正规系统的法律素养教育，在应对新、特、专等矛盾纠纷时，往往有心无力。从镇（街道）来看，矛盾纠纷基本上都是由司法所进行调解，而司法所承担大量业务职能，事多人少问题突出，从所长到社工基本难以实现专人专责。
        二是基层人民调解员待遇普遍较低。一方面，目前各区镇和村社区从事的人民调解工作均是由司法所和村社区兼职人民调解员担任，无额外报酬。

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另一方面，人民调解个案补贴对简易和一般矛盾纠纷调处的补贴金额较低，而个案补贴必须依据调解卷宗，也即必须进行记录、登记和归档，这就导致村社区调解规范化水平不高，工作靠“动动嘴、甩甩手”：仅靠动嘴劝和、缺乏登记记录；动嘴劝和不了、甩手往上推托。
        三是人民调解信息化建设存在壁垒。经过各有关部门多年共同努力，以人民调解进网格为主要标志的矛盾纠纷多元调解体系建设已初具成效，但从实践中看，线上与线下、平台与平台之间、网格调解员与网格巡查员的协同还有待进一步完善，在数据共享中还存在一定的衔接不畅和信息壁垒，人员协同也有交叉和空白并存的情况。
        从人民调解在实践运行中发生的问题可以看到，非诉讼纠纷解决机制也同样存在着一些问题需要投入精力研究和解决，包括：
        第一，非诉讼纠纷解决对人员要求的高素质与实际情况存在脱节。从现实情况来看，矛盾纠纷的分类更加精细化、问题更加专业化，对纠纷解决者的能力自然提出了相当大的要求。过去纠纷主要是邻里纠纷、婚姻家庭继承纠纷等传统纠纷，但从吴江目前整个矛盾纠纷分布情况来看，道路交通事故纠纷、劳动争议纠纷、医患纠纷、物业纠纷等均占相当大比例，新型纠纷不断涌现，原有纠纷又呈现出专业性、行业性的特点，要求纠纷解决人员具有相当高的专业知识，了解、甚至是熟知相关行业，其所掌握的技能知识也要与时俱进。
        第二，非诉讼纠纷解决机制各个机构、环节之间没有有效衔接。在非诉讼纠纷解决机制中，各个矛盾解决机关的合力作用未充分有效发挥，尚未形成解决矛盾纠纷的闭环紧链。以公调对接、诉调对接为例，从实际情况看，机构之间的联系、配合还不够，对一些重大矛盾纠纷的协同处置还存在问题，这就给纠纷解决增加了解决的难度，使非诉讼纠纷解决机制不能顺畅运转，优势无法得到发挥。再如，在吴江的多元纠纷解决机制中，通过数据“跑路”也因为部门之间沟通协调不够，还存在平台对接、数据共享方面的壁垒。
        三、以人民调解为例探究非诉讼纠纷解决机制在长三角一体化中的发展进程
        非诉讼纠纷解决机制囊括仲裁、调解、行政裁决等多种形式，为更好进行针对性说明，笔者拟以人民调解为例，探究非诉讼纠纷解决机制在长三角一体化中的发展进程。
        第一，从“人”这个因素看，要着力提升纠纷解决能力。为应对新、专、特纠纷，一方面，有必要建立专门的纠纷解决机构，并配备有专业技巧和法律知识的人员，比如在镇区配备2名专职人民调解员、有条件的村社区配备1名专职调解员、专业性、行业性调委会配备3名专职调解员。另一方面，有必要加强业务培训，提升纠纷解决人员素质，通过岗前培训、岗位轮训、外出交流等形式，提升法律专业知识、调解专业技巧以及职业道德等，以应对多元化矛盾纠纷，解决“不懂不会”的问题，增强人民群众对非诉讼纠纷解决机制专业度的认可和信任。
        第二，从“财”这个因素看，要增加对非诉讼纠纷解决机制的资金投入，保障纠纷解决人员的收入。比如，根据社会经济发展水平稳步提升调解个案补贴金额，向调解事业设立专项工作资金，提升人民调解员待遇。此外，要提升调解员队伍吸引力，积极宣传人民调解工作典型人物和先进事迹，扩大人民调解工作社会影响力，增强广大人民调解员的职业荣誉感和自豪感，增强调解的职业吸引力。
        第三，从“环节”这个因素看，要探索纠纷解决机构联动。以吴江区人民调解运行为例，要加强人民调解与网格巡查联动对接，特别是将网格调解员与网格巡查员进行一一对应互通。在吴江全区全面推广使用网格多元调解平台，并通过大力宣传引导当事人利用平台快速、高效地解决纠纷。打通人民调解信息系统、“阳光信访”、数字城管等平台和矛盾纠纷网格多元调解平台的对接。建立起网络互联互通、信息共享共用的矛盾纠纷排查调处信息平台，形成线上与线下、平台与平台之间的调解工作闭环。
        第四，从“区域”这个因素看，要探索长三角一体化中的区域协同。非诉讼纠纷解决机制对长三角一体化进程的维护保障作用是毋庸置疑的，关键是要在一体化发展中放大非诉讼纠纷解决机制的优势，实现人员协同、资源协同、机构协同，充分发挥“集聚效应”和“辐射效应”，突破阻碍一体协同的制度性障碍和壁垒，加强区域间交流学习。以人民调解为例，探索建立“信息互通、矛盾共管、人员联控、事件同处”的跨区域矛盾纠纷多元化解和风险防控协作机制。建强边界调解组织堡垒，建立健全毗邻司法所联防联调工作机制，为合力化解毗邻边界区域矛盾纠纷提供组织保障。共同开展新时期人民调解实践与理论探索,加强交流,推进人民调解机制的创新完善。
1 吴诗怡，女，吴江区司法局，人民参与和促进法治科副科长
2【明】海瑞：《海瑞集》（上册），中华书局 1962 年版，第 39 页
3 李云，《论我国诉讼外纠纷解决机制的完善》，安徽大学硕士学位论文，2012 年，第 5 页