简析无偿收回闲置土地程序中行政机关主体资格规定的冲突--中国期刊网

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简析无偿收回闲置土地程序中行政机关主体资格规定的冲突

发表时间：2021/9/6 来源：《中国科技信息》2021年9月下作者：秦亮平

[导读] 土地是一种不可再生资源，在我国土地所有权国家所有的模式下，随着房地产市场的兴起，土地的使用价值也是水涨船高，导致房地产企业大量囤积国有建设用地的情况。土地的闲置制约了房地产市场发展，也是导致房价多年来持续不断上涨的重要原因，严重影响了社会经济水平的发展和社会的稳定。

单位：北京市鑫诺律师事务所姓名：秦亮平邮编：100052

摘要：土地是一种不可再生资源，在我国土地所有权国家所有的模式下，随着房地产市场的兴起，土地的使用价值也是水涨船高，导致房地产企业大量囤积国有建设用地的情况。土地的闲置制约了房地产市场发展，也是导致房价多年来持续不断上涨的重要原因，严重影响了社会经济水平的发展和社会的稳定。为了解决这一问题国家陆续颁布实施了一系列法律法规,特别是规定对符合法定条件的土地要无偿收回。但目前相关的法律法规存在规定不明确及相互间存在相冲突的问题。同时，在司法实践中，也存在大量同案不同判的情况。笔者从闲置土地无偿收回决定的作出主体规定冲突和行政复议程序与行政诉讼程序中主体诉讼地位规定冲突的两个方面进行分析。
        一、关于收回国有土地使用权的行政主体，法律法规存在规定不明确及相互间存在相冲突的问题。
        《土地管理法》第三十八条第二款并没有明确规定收回国有土地使用权的行政主体，而指向《城市房地产管理法》的有关规定。该法第二十六条仅仅对出让土地闲置行政责任作出了规定，对于收回国有土地使用权的行政主体也没有条文作出直接的规定。最新修订的《土地管理法》《房地产管理法》均未就此问题作出进一步明确规定，“法律”层面也没有其他的直接规定，造成规定不明确，由此产生地方性法规与部门规章、部门规章及地方政府规章之间的冲突。
        第一种观点：规定收回国有土地使用权的行政主体是市、县土地行政主管部门。
        《闲置土地处置办法》规定市、县国土资源主管部门有权收回建设用地使用权。认为该办法是根据上位法制定，对闲置土地调查和认定，处置和利用、预防和监管、法责任等作的明确规定。根据《立法法》规定国土资源部，可以制定规章。《闲置土地处置办法》属于执行法律或者国务院的行政法规事项，应该作为认定收回国有土地使用权行政主体规定的依据。
第二种观点：规定收回国有土地使用权的行政主体是县级以上人民政府（海南为例）
        《海南经济特区土地管理条例》（2018修正）第四十二条规定构成闲置土地由县级以上人民政府作为主体征收土地闲置费用，《海南省闲置土地认定和处置规定》明确规定，收回决定的行政主体是县级以上人民政府，县土地行政主管部门只负责具体组织实施，作出闲置土地的认定和处置决定主体应是县级人民政府。依据《立法法》海南省人大常委会可以根据本行政区域的具体情况和实际需要，制定地方性法规。海南省人民政府，可以根据相关程序，制定规章。
        从上述规定来看，相关规定授权的行政主体不一致。笔者经过大量案例检索分析，认定市、县土地行政主管部门是收回使用权作出主体的占绝大多数，特别是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）出台之后，似乎间接的解释了这个问题。但具体分析海南省高级人民法院的多份判决均认定市县人民政府是收回土地使用权的作出主体，其相关的论述和法律依据也具有一定的说服力。笔者猜想可能与海南省制定的《海南省闲置土地认定和处置规定》以及实际操作有关。虽然全国绝大多数的判例显示支持第一种观点，但针对该问题因为《土地管理法》《房地产管理法》均未作出明确规定，虽然国务院《闲置土地处置办法》作出规定认定市县国土资源行政管理部门系收回建设用地使用权的作出主体和具体实施机关。但是，根据《立法法》的规定下位法不得同上位法相抵触，在上位法规定不明确的情况下，存在与《土地管理法》第三十八条第一款相冲突的嫌疑。
        同时，《闲置土地处置办法》为行政部门规章，《海南省闲置土地认定和处置规定》为地方政府规章，依据《中华人民共和国立法法》规定法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。同级规定不一致时，由国务院裁决。
        针对该问题在司法实践中存在的争议，特别是在行政诉讼和行政复议中针对同一问题的相关规定存在巨大的差异，导致相关主体无所适从，笔者建议国务院应就此问题作出相关的裁决。
        二、行政复议程序和行政诉讼程序中，相关主体诉讼法律地位的冲突。
        《土地闲置处置办法》第十四条第二款规定了市、县国土资源主管部门作出收回决定前须经同级人民政府批准后方可实施的制度，由此产生行政纠纷后，在行政复议和行政诉讼中相关主体的诉讼地位出现了冲突性规定。
        《行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”。按照以上规定批准的同级人民政府系被申请人，则其上一级人民政府是复议机关。

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《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院起诉的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”，
        通过对比上述两个条款，可以看出同一主体在行政复议程序中和行政诉讼程序中，法律地位存在不同，两个规定之间相互冲突。如果行政相对人单独选择行政复议或者行政诉讼，上述争议适用各自的规定，可能冲突不大。但针对经过行政复议维持原行政行为以原行为机关和复议机关作为共同被告的案件中就存在很大的争议。
        第一种观点：市、县土地行政主管部门作出收回决定，市县土地行政主管部门为被申请人，上一级土地行政主管部门或本级人民政府系复议机关。
        按照《行政复议法》对于被申请人规定的基本原则“谁行为，谁被申请人”，市县土地行政主管部门是法定的职权机关，具有作为被申请人的资格。同时，按照第十二条规定对于市县土地行政主管部门作出的收回决定不服的，由相对人选择，可以向该土地行政部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向其上一级主管部门申请行政复议。绝大多数案件中，行政相对人依照上述规定申请行政复议。
        笔者通过大量的案例检索分析，在行诉讼中，复议机关按照上述规定受理并作出维持原具体行政行为的复议决定，相关诉讼主体对此没有提出异议，直接以作出收回决定的主体和复议机关作为共同被告提起行政诉讼，在这种情况下，人民法院一般均认可此观点。
        第二种观点：市、县土地行政主管部门作出收回决定，经过本级人民政府批准，作出批准的市县人民政府为被申请人，上一级人民政府系复议机关。
        按照《行政复议法》规定，对县级人民政府的行政行为不服，向其上一级地方人民政府申请行政复议。而按照《行政复议法实施条例》第十三条规定下级机关经有权批准政府而作出的行政行为，该批准的人民政府是被申请人。
        笔者通过大量的案例检索分析，此种在行诉讼中，按照《行政复议法实施条例》规定申请行政复议的情况非常少，绝大多数行政相对人将还是按照《行政复议法》提起行政复议，维持后再提起行政诉讼。但部分案件中，复议机关适用第二种观点进行审查，相对人以市、县土地行政主管部门为被申请人，向其同级人民政府提出复议申请，该政府以自己系被申请人，自己的上一级人民政府系复议机关为由（或相对人以市、县土地行政主管部门为被申请人，向其上一级主管机关提出复议申请，该机关以应以批准的人政府为被申请人，批准政府的上一级人民政府系复议机关为由），驳回复议申请。在这种情况下，按照法律规定，相对人只能选择针对原行政行为单独提起诉讼，或针对该驳回复议决定单独提起诉讼。在针对原行政行为单独提起诉中，法院一般主要围绕原行政行为合法性进行审查，针对之前存在的驳回行政复议申请的复议决定（以市县土地行政管理部门为被申请人的情形）仅仅作为案件事实进行记载，并不作出最终的认定。同时，没有检索到针对驳回复议申请而单独起诉复议机关的案例，无法直接得出结论，但从相关案例文书主文，均认可该复议决定，间接支持此种观点。
        笔者认为第一种观点是错误的，其被申请人及复议机关都认定错误。依据《行政复议法实施条例》《闲置土地处置办法》均有明确的规定，应当以批准机关作为被申请人。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条规定?人民法院应当对原行政行为和复议决定合法性一并审查。即便收回决定经审理查明是合法的，应当予以维持，但针对《复议决定书》应当确认违法或撤销。《行政复议实施条例》《是对行政复议法》的补充细化，经复议的行政诉讼，应尊重行政复议程序规定。虽然此时市、县土地行政主管部门和同同级人民政府的上一级人民政府作为共同被告，看似逻辑有点混乱，但在行政诉讼中，经过行政复议的，必须针对行政复议决定合法性进行审查，行政诉讼法也对此作出了相应的规定，完全有法可依。相关判决而不应直接简单的回避行政复议程序与行政诉讼程序规定相冲突的问题。
        结语：
        笔者希望通过本文分析，在涉及建设用地使用权收回行政案件中，就上述两个冲突问题的处理，为诉讼各方参与人提供参考和借鉴。同时也希望国务院针对部门规章和地方性法规、部门规章和地方政府规章相冲突的规定进行裁决。相关立法部门针对《行政复议法实施条例》与《行政诉讼法司法解释》相冲突的地方进行修改或者最高人民法院能就经行政复议后维持的案件中相关主体诉讼地位作出进一步的规定或解释。
作者简介：姓名：秦亮平（1986.07--）；性别：男，民族：汉，籍贯：北京市昌平区人，学历：本科；研究方向：宪法学与行政法学。