垦区集团化、农场企业化背景下的农垦自主创新实施土地综合整治研究—

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垦区集团化、农场企业化背景下的农垦自主创新实施土地综合整治研究——以海南农垦为例

发表时间：2021/9/6 来源：《城市建设》2021年9月上17期作者：桂一文苏恩飞杨大海陈学能

[导读] 土地综合整治是在一定的区域内，按照有关规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和开垦为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、产业聚集发展，统筹城乡发展，促进乡村振兴的一项系统工程。

海南农垦投资控股集团有限公司桂一文苏恩飞杨大海陈学能海南海口 511000

摘要：土地综合整治是在一定的区域内，按照有关规划确定的目标和用途，以土地整理、复垦、开发和开垦为平台，推动田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农业规模经营、产业聚集发展，统筹城乡发展，促进乡村振兴的一项系统工程。一直以来垦区农地资源未能真正融入市县产业规划、土地碎片化、综合利用不充分，投入产出水平不高，资金投入不足，难以支撑垦区农业现代化发展，资源价值未能得到充分体现。近年来，国家对各地农垦提出了垦区集团化、农场企业化的工作要求，在此背景下，本文以垦区集团化、农场企业化较为充分的海南农垦为例，分析和探索一条垦区自主创新实施土地综合整治的新视角和新路径。
关键词：土地综合整治；农垦改革；基础设施；农田水利
        1.海南农垦自主创新实施土地综合整治的背景
        海南自由贸易区（港）和“三区一中心”建设启动以来，全省上下深入学习贯彻习近平总书记 “4.13” 重要讲话和中央12号文件精神，根据省委省政府有关部署，在落实总书记“4·13”重要讲话和中央12号文件精神的356项任务中，海南农垦作为海南省最大的国有农业企业集团，涉及了热带高效农业、南繁科研育种基地等29项任务(4项牵头任务、25项配合任务)。习近平总书记“4.13”重要讲话指出，海南要发挥热带地区气候优势，做强做优热带特色高效农业，打造国家热带现代农业基地，进一步打响海南热带农产品品牌。刘赐贵书记在省委七届五次全会上提出：“海南农垦是我省最大的国有农业企业群体，要进一步深化改革，充分利用资源、产业、组织优势，在打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略中发挥示范带动作用”。为实现上述目标，把海南农垦打造成热带高效农业的“王牌军”，就要加强体制机制创新，在产业结构调整、资源优化整合上做文章。但就目前来看，垦区在实现产业结构调整、资源优化整合过程中，仍存在一些内外部问题，有待改进。
        1.2垦区农业基础设施薄弱，难以满足热带现代高效农业发展需求
        垦区农业基础设施经过长期的发展建设取得了一定的成效，但供给数量不足、质量参次不齐、布局不合理等问题日益凸显，垦区农业基础设施建设明显落后于经济发展水平，直接影响了垦区传统农业向现代高效商品性农业的转变，难以满足我省建设热带现代高效农业基地的需求。经调查分析，以耕地为例，垦区现有耕地中，中低产田约占45.3%，旱涝保收田比例只有7%，作物单产不稳定，年际波动大。垦区农田有效灌溉面积不足36.4%，部分早期农业垦殖建设的农田水利设施年久失修，工程不配套，灌排水有效利用率不高。
        1.2垦区土地利用粗放、碎片化程度较高，阻碍了土地资源集中整合和产业规模化发展
        改革开放以来，为发挥农垦职工自主能动性，垦区采取职工分散自主经营的方式推动垦区农业生产，在分配土地时，主要采取按职工数量平均分配，地力肥的土地和地力瘦的土地搭配，与土地离职工住处远近相结合的原则，即“肥瘦搭配，远近插花”，这种做法使得职工所拥有的土地呈现出地块多、数量小、碎片化的特征，加之后期整合投入不足，久而久之使垦区土地碎片化程度加剧。据统计，由于垦区土地的碎片化，造成土地资源的浪费、生产成本提高、土地纠纷多、新技术推广难等问题，耕地直接面积损失3-10%，每吨谷物成本增加155元，生产效率下降15%。
        1.3垦区耕地后备资源未得到有效的开发利用，资源潜力未能得到有效发挥
        根据相关年度土地变更调查成果，海南省农垦土地总面积为 729416公顷（合1094.12万亩），其中农用地面积为698738公顷（合1048.17万亩），占土地总面积的 95.79%；建设用地面积为25287公顷（合37.93万亩），占土地总面积的3.47%；其他土地面积为5391公顷（合8.09万亩），占土地总面积的0.74%。根据耕地后备资源初步调查，垦区通过开发、整理、改造、复垦，可开发为新增耕地的后备资源为5720.14公顷（合8.58万亩），可提质改造耕地质量的后备资源40594.07公顷（合60.89万亩），如上述资源能够得到较好的整治利用，预计可新增旱涝保收高标准农田67.76万亩，可形成用于建设占用耕地占补平衡的补充耕地指标15.36万亩，而截至目前，由于缺乏有效的投入，至2018年，4年来上述资源的实际开发利用率仅为0.95%。此外，垦区部分耕地由于受农田基础设施条件、土壤质量差等影响，处于撂荒状态，也亟需通过土地综合整治提升基础设施水平、改良土壤质量，促进其有效利用。
        1.4政府资源对垦区基础设施建设投入力度不足，与农垦产业发展、规模化整合结合度不强
        长期以来，各级政府为支持农垦改革发展，通过安排相应财政资金在垦区内实施了一批农田水利建设项目，取得了一定的成果，但总体来看，由于受体制机制因素影响，垦地在农田水利建设方面缺乏有效的沟通衔接，导致政府各类财政资金对农垦垦区农业基础设施建设、垦区土地整合的投入力度略显不足，供给与需求难以有效衔接。加之对农垦垦区土地综合整治等农业基础设施建设缺乏统一规划或“被规划 ”，垦地协同力度不足，农垦参与度低，导致资源配置不合理，财政投入与农垦实际需求不尽相符，一定程度上影响了垦区土地的规模整合发展。
        综上所述，受多种因素影响，农垦落后的农业基础设施条件已难以适应当前农业产业化、规模化发展需求，资源未能得到充分的挖掘和利用，资源利用效益较低，亟需采取措施，抢抓机遇，不断推进创新，激发农垦自主创新能力，建立政府财政支持，市场化投融资供给并行的垦区土地综合整治实施体系，发挥农垦力量，推动热带现代高效农业发展，实现乡村振兴。
        2.农垦自主创新实施土地综合整治的必要性和意义
        2.1提升垦区农业基础设施水平，促进特色现代农业发展
        省委省政府《关于推进新一轮海南农垦改革发展的实施意见》中提出“切实发挥农垦在海南热带特色现代农业建设中的骨干引领作用”的工作要求，支持海南农垦自主实施土地综合整治，能够提高农业基础设施建设的自主权，有利于海南农垦以市场为导向，以产业为主线，以资本为纽带，整合农垦资源，依托土地综合整治项目建设，打造一批热带特色现代农业生产基地和产业园区，推动农业产业转型升级，建设热带特色现代农业的大基地、大园区、大企业、大产业，为更好的落实省委省政府“八八战略”要求提供有力支撑。
        2.2整合农垦碎片化土地，推动农业发展规模化、产业化
        通过实施土地综合整治，整理、整合农垦碎片化土地，能够有效提高作物耕种面积，为农业生产规模机械化作业提供条件，促进农地集约化经营，有利于农业新品种、新技术、新模式、新标准的推广应用，从而降低农产品的生产成本，提高资源利用效率。此外，通过碎片化土地整合，进行大范围整体、综合的规划、开发、运营，打造田园综合体和共享农庄，有助于实现农旅产业融合，进一步扩大产业链延伸范围，顺应农村供给侧结构改革、新型产业发展，推进乡村现代化、新型城镇化，实现乡村振兴。
        2.3推动垦区耕地后备资源的有效利用，落实耕地占补平衡和减少土地撂荒
        我省耕地资源相对紧缺，人均耕地面积1.12亩/人，低于全国平均1.5亩/人水平，加之海南自由贸易区（港）发展建设需要，有限的补充耕地指标，难以满足国家关于建设占用耕地“先补后占、占优补优、占补平衡”的硬性要求，落实好占补平衡已成为我省“三区一中心”和自由贸易区（港）建设亟待解决的问题。据统计，我省约有30万亩耕地处于撂荒状态，其中垦区耕地6万亩，占比20%。

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通过在垦区自主实施土地综合整治项目，并允许将所形成的补充耕地指标自主在海南省补充耕地指标交易平台上进行交易，可以有效提高农垦耕地后备资源开发的积极性，在有效促进资源利用的同时，实现资源利用和开发的易地平衡，减少土地撂荒，更好的支持我省“三区一中心”和自由贸易区（港）建设。
        2.4探索土地综合整治项目投资供给创新模式，有效落实国家高标准农田建设任务
        根据国家下达我省“十三五”期间完成248万亩高标准农田建设,全省总量达到477万亩高标准农田的建设任务，《全国高标准农田建设总体规划》也正在开展修编工作，预计2020年后高标准农田建设工作任务还将延续。就目前来看，我省的高标准农田建设仍是以政府财政直接供给为主，存在财政资金有限、投资成本高、经济效益较低，项目建成后维修、管护不到位，“撒胡椒面”式投入，资源利用效率不高等问题，进一步探索企业参与供给的新模式，是解决高标准农田建设持续投入问题的有效途径。海南农垦作为省属国有企业和全省最大的农业企业投资主体，可立足垦区内土地综合整治建设高标准农田，利用自有资金、金融机构融资等多种方式筹集建设资金，并通过市场运作，发展相关农业、农旅产业，形成有关消费品，在收回投资成本的同时实现盈利和持续投入。在后续管护方面，可发挥农垦各农场公司属地组织管理的作用，落实巡查管护责任，促进高标准农田建设形成长期效益。
        3.支持推进农垦自主创新实施土地综合整治的思路
        3.1进一步完善相关政策规定支持农垦结合市场需求发挥自主性
        以海南自贸区（港）制度创新为契机，建议由省政府和省级自然资源、农业等行政主管部门支持，对《海南省高标准农田建设项目管理暂行办法》、《海南省补充耕地指标交易管理暂行办法》等政策文件进行修订或出台相关政策，一是允许海南农垦作为全省最大的农业企业投资主体，独立自主的实施耕地开垦、土地复垦、土地整理等土地综合整治项目，通过实施各类土地综合整治项目整合零散、碎片化的农地资源，在垦区建成一批高标准农田，为热带现代农业基地提供基础保障，对我省做强做优热带特色高效农业，提供农垦力量；二是充分发挥补充耕地的市场化作用，允许对海南农垦实施的土地综合整治项目所形成的富余补充耕地指标允许作为独立出让主体，在补充耕地指标交易市场进行交易，解决自贸区（港）建设的占补平衡瓶颈；三是对相关单位利用垦区土地资源实施开垦耕地的应征求海南农垦意见，并给予相应收益，在提高我省资源利用效率的同时保障农垦利益，支持农垦改革发展。
        3.2积极发挥财政杠杆对农垦土地综合整治投入的引导作用
        农业在国民经济中的基础地位和弱质性（生产周期长、回报见效慢），决定了农业基础设施建设、农地整治等投入是公共财政支出的重要领域，建议充分利用财政杠杆引导农垦和相关企业投入垦区农田水利、土地综合整治建设，如利用农业基金、财政补助、贷款贴息、配套投入、以奖代补等方式支持和鼓励农垦实施垦区土地综合整治，除财政直接投入实施的项目外，对农垦利用其他有关资金自主实施土地综合整治、提升农地生产条件的投入给予投资抵免或企业所得税优惠。
        3.3加大财政资金对农垦土地综合整治的支持投入力度
        坚持市场化原则，重点围绕已规划的垦区农业产业基地、农业产业园区等热带高效农业发展区域进行集中投入，为农业现代化提供基础支撑。完善涉农资金垦地协同机制，充分征求农垦意见共同建立垦区农业基础设施建设项目储备库，并按年度资金计划安排项目实施。整合高标准农田建设资金、土地综合整治工作专项资金、水土保持专项资金、国土空间生态修复专项资金等涉农资金，将农垦需求单列或作为分配因素下达至农垦集团。打破过去项目规划、设计、实施中农垦方的被动局面，允许农垦根据项目库、资金安排情况和实际需求自主规划设计和实施土地综合整治项目，精准提高农业基础设施水平，维护垦区生态环境安全。
        4.农垦实施土地综合整治工作建议
        4.1结合市场和实际需求开展垦区土地综合整治调查
        一是以市场为导向，对适合热带高效农业产业发展和需求较高的垦区土地、区域进行调查分析，了解掌握制约农业产业发展的基础条件因素，以提升产业发展基础条件、解决产业提升发展短板、建设农业生产基地为目标，策划储备一批土地综合整治项目，做强做优热带特色高效农业，打造国家热带现代农业基地；二是以实际需求为导向，充分考虑农场公司和垦区群众意愿，对垦区农业基础设施条件薄弱、土地碎片化、耕地后备资源集中、具备产业调整发展潜力的垦区土地进行调查分析，以改变基础设施落后状况、整合土地资源、有效新增补充耕地、构建产业化发展基础为目标，策划储备一批土地综合整治项目，提高垦区土地利用效益，提升垦区发展内生动力。
        4.2加强农垦自主实施土地综合整治管理制度建设
        坚持制度先行，结合省内外有关先进经验，加强制度设计，研究制定农垦自主实施土地综合整治的体制机制，建立项目库储备、立项、规划设计、资金使用管理、工程组织实施、竣工验收、项目决算等一系列土地综合整治全生命周期管理制度体系，突出强化农垦在垦区内实施土地综合整治的主体地位，建立和加强农垦土地综合整治工作平台队伍建设，促进农垦各单位、职工群众积极主动、组织有序、科学环保的实施土地综合整治。
        4.3建立垦区土地综合整治市场化投融资供给体系
        在充分运用财政杠杆和政策杠杆引导投入的前提下，农垦可发挥其市场融资经营主体作用，利用相关自有资金，并通过银行贷款、股权融资、担保借款、作价出资和社会资金跟投等方式筹集土地综合整治资金用于垦区土地的整合开发。在盈利模式方面，采取短期收益与长期发展盈利相结合的方式，一方面通过土地综合整治，整合碎片化土地，开发利用耕地后备资源，获取新补充的可利用的土地特别是耕地资源，形成可预期的短期收益，另一方面以经整合提升的土地与相关农业龙头企业、农业科技企业合作推进农业产业化、规模化发展，获取相关利润，发挥土地综合整治长期效益。通过上述举措，形成“土地综合整治+补充耕地+生产基地”三合一开发运营模式。为实现上述目标，农垦已组建专业化队伍--海垦自然资源开发运营有限公司（自然资源银行），作为农垦土地资源统筹平台，对内负责实施土地综合整治项目，高效整合垦区土地资源，引导内部企业实施农业产业开发，对外引进国内外农业企业进行合作，推动项目区农业产业化、规模化发展。通过上述方式运营，形成长期稳定的垦区土地综合整治市场化投融资供给体系。
        4.4结合土地综合整治探索创新农用地经营权集中储备开发模式
        海南省委、省政府在推进新一轮农垦土地管理制度改革的实施意见中，明确了农垦国有划拨土地可以采用转让、租赁、抵押、作价出资、联营合作等方式处置。截至目前，垦区已经基本完成了农地清理工作，确保土地的租赁经营权均有登记和签订合同，同时完成了信息化建库和实现实时更新。2017-2018年完成了127.78万亩历史遗留问题土地确权登记发证工作任务，目前垦区土地权属面积已达927.12万亩。土地确权与农地清理两项工作的基本完成，为农用地经营权集中储备开发提供了重要支撑。下一步农垦将利用海垦自然资源开发运营有限公司（自然资源银行）这一平台，采取类似银行模式，优先将实施土地综合整治后的优质土地及地上作物作为载体，进行“存入”、“贷出”的中介机构，主要是以“存入”、“贷出”运作土地经营权流转、设立农地经营权抵押、委托收储、委托评估，实现农地经营权的抵押担保、融资租赁和资本化等功能。
【参考文献】
[1]石峡.土地整治公众参与机制研究[D].北京:中国农业大学.2015.
[2]郧宛琪，朱道林，梁梦茵.解决土地碎片化的制度框架设计[M].地域研究与开发.2015.110-116
[3]姚洋.土地、制度和农业发展[M].北京: 北京大学出版社.2004: 69．
[4]《海南自由贸易港建设总体方案》