陈鹏
南京财经大学马克思主义学院，扬州工业职业技术学院马克思主义学院
【摘要】1949～1978年，新中国中央与地方经济关系呈现出集中与分散反复交替、两个积极性此消彼长的特点。究其原因，主要在于新的上层建筑与新的经济基础之间的不断调适以及建国初期我们党的经验不足和“左”倾错误思想的影响。鉴于此，当前处理这对关系应当坚持分散的集中制，合理划分中央与地方财政事权与支出责任，依法规范中央与地方经济关系。
【关键词】中央与地方经济关系 集中与分散 两个积极性
【中图分类号】F 【文献标识码】A
党的十九大报告提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，并且把权责清晰的建设目标放在财力协调、区域均衡的建设目标之前，这说明调整中央与地方经济关系的当务之急就是合理划分中央与地方财政事权与支出责任。为解决这一历史性的重大课题，可以从新中国头三十年中央与地方经济关系的历史研究中汲取经验教训。
一、1949～1978年中央与地方经济关系演进的特点
第一，集中与分散的反复交替。从1949年新中国成立到1978年十一届三中全会召开的三十年间，中央与地方经济关系的演进始终围绕集中与分散或收权与放权不断地反复交替。具体地说，它经历了国民经济恢复时期的逐渐集中、“一五”计划时期的高度集中、“大跃进”时期的仓促下放、调整时期的再次高度集中、“文革”时期的第二次下放、两年徘徊时期的又一次集中。分析和评价这一演进历程，必须坚持事物的发展是螺旋式地前进上升运动的辩证唯物主义的发展观。比如，调整时期的再次高度集中并不是“一五”计划时期高度集中的简单重复，“文革”时期的第二次下放也并非是“大跃进”时期仓促下放的复归。相反，这种集中与分散的反复交替，实际上表现为下一次的集中在一定程度上吸收了前一次集中的优点、克服了前一次集中的弊端；下一次的分权在一定程度上吸收了前一次分权的优点、克服了前一次分权的弊端。这也证明了中国共产党具有在实践中不断发扬经验、汲取教训的巨大优点。
第二，两个积极性的此消彼长。从1949～1978年中央与地方经济关系的演进历程可以看出，中央与地方两个积极性的发挥呈现出此消彼长的发展趋势。比如，提高中央积极性就会降低地方积极性；提高地方积极性就会降低中央积极性。这说明在一个特定的历史时期中央与地方两个积极性所能达到的高度客观上存在一个理想的边界。在这个边界上，两个积极性的高度之和最大。如果两个积极性的高度之和不及或越过这个边界，都不能充分地调动两个积极性。但是，两个积极性高度之和最大并不代表中央与地方各自的积极性是和的平均值。如果不能分辨具体的坏境和条件，一味地强调两个积极性同时同力发挥，就会脱离客观实际，犯“左”或“右”的错误。新中国头三十年中央与地方经济关系演进的历史证明，单一公有制和计划经济管理体制内在规定中央的积极性应该且必须是主要的，地方的积极性应该且必须是次要的。如果把地方的积极性置在主要地位、中央的积极性置在次要地位，就会破坏单一公有制和计划经济管理体制，导致计划落空。因而，想要单一公有制和计划经济管理体制正常运行，就必须坚持中央的积极性是主要的、地方的积极性是次要的。反之，想要充分调动地方的积极性而又不破坏管理体制，就必须改变原有的单一公有制和计划经济管理体制。
二、1949～1978年中央与地方经济关系演进的主要原因
从客观上讲，中央与地方经济关系呈现上述特点的原因在于新的上层建筑与新的经济基础之间的不断调适。新中国成立初期，中国共产党面临巨大的经济压力。这种压力主要源自大力发展农业、解决当时五亿多人口的吃饭问题和优先发展重工业和国防工业、加强国家安全建设的问题。在资源短缺、工农业发展极不平衡且十分落后的情况下，中国共产党试图通过改革上层建筑激发人民群众的活力和创造力，实现经济的快速恢复和发展。上层建筑的改革通过经济权力的集中与分散表现出来。经济权力的集中与分散在实际工作中通过财政制度、企业管理制度、金融制度和商业贸易制度的改革来完成。这些经济管理体制的改革必然影响投资结构、产业结构、生产力布局的变化，最终引起国民经济发展和效益状况的周期性波动。然而，国民经济发展和效益状况的周期性波动又促使集中与分散的经济关系的反复交替。作为上层建筑的组成部分，新中国中央与地方经济关系的形成与演变的动力源自当时新的经济基础的形成与演变，特别是社会主义制度的确立以及计划经济体制和按劳分配制度的形成。从唯物史观角度看，无论上层建筑的变化，还是经济基础的变化，都是由生产力发展水平最终决定的。
从主观上讲，中央与地方经济关系呈现上述特点的原因在于建国初期中国共产党的经验不足和“左”倾错误思想的影响。一方面，建国初期中国共产党缺乏建设社会主义的基本经验。
新中国成立后，如何把一个落后的农业国变成一个社会主义现代化的新中国，这是中国共产党面临的一个重大现实课题。尽管马克思主义经典作家在他们的著作中多次论及国家的含义及其结构形式，一致主张在无产阶级专政的社会主义国家实行中央集权制下的地方自治，但在社会主义国家某一历史时期中央集权的程度、地方自治的广度和深度，他们并没明确界定。虽然苏联的计划经济管理体制给我们提供了参考，但这种体制本身也存在一些弊端，并且，苏联是联邦制共和国，而我国是单一制的且历史上长期实行中央集权制的国家。所以，构建新型的中央与地方经济关系，中国共产党只能在实践中不断探索，不断调适。另一方面，新中国成立初期复杂的国内外环境导致“左”倾思想的滋生蔓延。在社会主义建设的伟大实践中，党和国家一些领导人对社会主义建设的长期性和艰巨性缺乏认识，迫于国内外环境的压力，急于把中国建设成一个现代化的社会主义国家，赶上或超过发达的资本主义国家。于是，不顾及生产力发展的实际水平和客观经济条件，凭借人的主观愿望和在战争年代惯用的群众运动方式推进社会主义工业化建设，同时，把马克思主义经典作家的科学社会主义理论机械式的照搬套用，不敢突破单一公有制、计划经济和按劳分配的体制框架，不敢进行所有制改革，不敢利用市场机制。①
三、1949～1978年中央与地方经济关系演进的历史启示
第一，坚持分散的集中制。集中要以必要的分散为前提，分散要以适当的集中为基础。分散的集中制在形式上表现为统一领导、分级管理的经济体制。这与政治上实行民主集中制，即单一制、多层级的政治体制相互支撑。无论中央政府还是地方政府的积极性，在特定历史时期都应有边界。坚持分散的集中制，就是要对中央和地方两个积极性进行管理和约束，不能超越其应有的边界。如果权力的集中超越了应有的边界，地方的积极性就得不到充分发挥；如果权力的分散超越了应有的边界，中央的积极性就得不到充分发挥。薛暮桥说：“地方和企业的机动性，必须纳入国家计划，只允许有计划范围内的机动，而不允许有计划范围外的机动”②。袁宝华说：“要有统有放，有死有活；把基本的方面统起来，次要的方面活一些；重大的方面卡死，小的方面要活。看来越强调统的时候，越应该强调发挥大家的积极性；越强调活的时候，越应该强调加强检查监督”③。新时代坚持和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须在政治上实行民主集中制；在经济上实行分散的集中制。
第二，合理划分中央与地方财政事权与支出责任。首先，科学界定政府的经济职能。合理划分中央与地方财政事权与支出责任的前提是在现代治理体系下科学界定政府的经济职能。这需要明确政府与企业、市场的关系。改革开放以来，通过不断扩大国有企业自主权，直至建立现代企业制度和确立社会主义市场经济体制，政府、企业、市场之间的关系日趋明确。当前政府的经济职能主要集中于四个方面，即发展经济、市场监管、社会管理和公共服务。④其次，合理划分中央与地方财政事权。一般来说，凡属于全国性经济事务的财政事权，应由中央人民政府组织实施，包括完成政策的设计、勘验、制定和执行；凡属于省(直辖市)内经济事务的财政事权，应由省(直辖市)政府组织实施，包括在中央的指导和监督下完成政策的设计、勘验、制定和执行；凡属于跨省(直辖市)的经济事务的财政事权，应由跨省(直辖市)政府联合组织实施，包括在中央的指导和监督下完成政策的设计、勘验、制定和执行；凡属于中央和地方经济事务的共同事权，应由中央和地方政府共同组织实施。最后，合理划分中央与地方支出责任。与中央和地方财政事权的划分相匹配，凡属于中央人民政府组织实施的财政事权，应由中央人民政府承担支出责任；凡属省（直辖市）政府组织实施的财政事权，应由省（直辖市）政府承担支出责任；凡属跨省（直辖市）政府联合组织实施的财政事权，应由跨省（直辖市）政府联合承担支出责任；凡属中央和地方政府组织实施的共同事权，应由中央和地方政府共同承担支出责任。
第三，依法规范中央与地方经济关系。当前，我国宪法在原则上对中央和地方政府的职责范围进行了划分和规定，但还未通过部门法规定划分各级政府的财政事权和支出责任。1994年的分税制改革，为合理划分中央与地方财政事权与支出责任找到了正确的改革方向。为巩固已有研究和改革成果，2014 年和2015 年，全国人民代表大会常务委员会先后通过《预算法》和《立法法》的修订，推进了中央与地方经济关系法制化的进程。但是，到目前为止，科学系统的中央与地方经济关系法仍未构建。十九届四中全会明确提出健全充分发挥中央和地方两个积极性体制机制，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。一旦建立这种体制机制，就需要通过法律手段稳定下来，促使其有效落实。
[参考文献]
①武力、温锐：《1949年以来中国工业化的“轻、重”之辩》[J].《经济研究》2006年第9期，第39～49页。
②《薛暮桥经济文选》[M].北京：中国时代经济出版社，2010年，第154～155页。
③《袁宝华文集》（第1卷）[M].北京：中国人民大学出版社，2013年，第194页。
④冯俏彬、李 贺：《从地方税到地方收入：关于新一轮中央与地方收入划分的研究》[J].《财经智库》，2019年第5期，第70页。
【基金项目】本文系2017年度江苏省社会科学基金项目《十八大以来中央与地方经济管理权责划分及运行机制研究》（17GLD022）的阶段性成果。
【作者简介】：陈鹏，男，河南信阳人，1976年生，南京财经大学马克思主义学院副教授，扬州大学社会发展学院博士后，扬州工业职业技术学院中国特色社会主义研究中心主任。