李彩明
西北政法大学 经济法学院
摘要2019年8月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过了《中华人民共和国土地管理法》，对土地征收及补偿制度作了重要的修改，对于保护农民合法权益，助推乡村振兴，促进城乡一体化具有重要意义，翻开了土地制度改革的新篇章。文章将围绕新法对征收制度的改进之处和现实存在的困境及其解决进行分析研究，以期对土地征收制度的适用有一定裨益。
关键词：土地管理法；征收；补偿；公共利益
一、土地征收内涵
土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民合理补偿和妥善安置的法律行为。征收在本质上是国家对私人所有权的强制购买。[王兴运：《土地征收补偿制度研究》，载《中国法学》2005年第3期]
二、新《土地管理法》在土地征收方面的亮点之处
第一，首次对土地征收的公共利益进行较为明确界定。第二，首次明确土地征收补偿基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。第三，完善规范了土地征收程序，将批后公告改为批前公告，增加了土地现状调查、社会稳定风险评估、公告征求意见等程序环节，使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。
三、土地征收制度存在的现实困境
我国现行法律尽管也规定了土地征收的条件、程序、补偿等规则，但仍比较粗放，规范体系也较散乱。新《土地管理法》从公共利益、补偿标准、征收程序等方面进行了一定改进，但在具体实践中适用仍存在许多无法回避的问题。
（一）公共利益的界定模糊性和不确定性
一直以来，关于公共利益的界定存在着很大的模糊性，无法形成统一标准。由于语义解释的抽象性和不确定性，在运用中存在很大主观性，这就留给法官很大的自由裁量空间，导致了实践中征收制度的适用存在着障碍。对公共利益把握过于严苛，就无法满足征收最基础最本质的构成要件。
（二）关于征收标的缺乏明确规定
现行《土地管理法》与《土地管理法修正案(草案)》关于征收标的均未作明确规定。学界对此也未形成统一意见。土地承包经营权、宅基地使用权等他物权，《土地管理法》与草案都未置一词。依《民法典》规定，集体土地被征收时，土地承包经营权人有权获得补偿。由于土地补偿费系对土地所有权的补偿，因此，土地承包经营权只能纳入安置补助费范围。然而作为土地承包经营权的补偿费和安置补助费在计算标准上却存在着明显不同。[
房绍坤：《土地征收制度的立法完善——以《土地管理法修正案草案》为分析对象》，载《法学杂志》2019年第4期
]征收标的不明确将直接导致补偿计算差异，而补偿标准又是农民最为关注问题，直接影响到农民权益。
（三）签约主体不统一
集体土地上房屋补偿协议的签约主体在各地并不统一，当地土地行政主管部门或其设立的征收所、区县级人民政府设立的临时征收中心、乡镇人民政府等都有可能作为补偿协议的签约主体。[王良平：《集体土地上房屋征收中协议补偿与决定补偿制度研究--以新《土地管理法》为背景》，载《时代法学》2020年第4期]不论签约主体为哪个，均是政府履行征收补偿职责的表现，即使协议由临时机构来签订，亦应突破机构临时性而将最终责任追溯至行使征收补偿职责的政府部门。草案规定，市县政府应组织有关部门与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿安置等签订协议。从文意解释角度，签订补偿安置协议的行政主体既可能是市县政府，也可能是其组织的有关部门。为避免实践中分歧，应明确规定签约主体。[
耿宝建，殷勤：《制度变迁:预征补协议在集体土地征收程序的引入——《土地管理法修正案(草案)第47条第二款的完善建议》，载《法律适用》2019年第7期
]
（四）补偿标准的不完全性、一次性、有限性
尽管在补偿标准上改变之前长期存在的农业产值倍数法，采用市场化较浓的区片综合地价，综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，一定程度上可化解长期以来补偿标准过低问题。但不可否认这种补偿方式一次性特征非常突出。补偿估值影响因素均具有滞后性，仅体现当时市值，不能准确反映未来的市值。仅能预见相对远期的水平。
即土地补偿费满足农民生存保障的期限存在有限性。同时，随着市场经济的变化（如物价上涨、货币贬值）和农民家庭需求变化，一次性补偿对农民生存保障具有短暂性。[陈建，文晓波：《再论我国征地补偿制度之缺陷及完善》，载《重庆文理学院学报（社会科学版）》2020年第6期
]
四、土地征收制度的未来出路
（一）从实体和程序方面完善公共利益的认定
公共利益缺乏统一标准和语言模糊性，需遵循一定原则，考量相关因素，使其界定相对明确和清晰。界定“为公共利益需要”，应从“实体认定+程序认定”两个层面推进。实体认定可采用概括式加列举式的方法，前者是将公共利益的精神实质和价值内核进行高度凝练，在列举式无法涵盖情况下提供概括、方向性指引。后者是将明显属于社会公益用地的项目以目录形式细化列举。在程序认定中建立“为了公共利益需要”认定的法律程序，引入公众参与机制，通过听证会、座谈会等形式来拓宽公众参与渠道，听取民众建议作为公共利益界定的重要参考。
（二）将征收标的从所有权的单一范围扩大到具有财产权性质的他物权
征收是国家剥夺私有财产的行为，并不限于所有权，凡属宪法财产权保障范围内的私有财产权，皆属于征收标的，既包括物权，也包括其他财产权。[房绍坤：《论民法典物权编与总则编的立法协调》，载《法学评论》2019年第1期。
]当政府运用自身管理权对土地进行征收必然影响农民土地承包经营权、宅基地使用权等对其财产价值的实现和发挥。另外基于土地承包经营权“享有、利用一体性”、[朱广新：《土地承包权与经营权分离的政策意蕴与法制完善》，载《法学》2015年第11期]宅基地使用权的无期性，已近乎农民私产，更无理由不予单独补偿。[
房绍坤：《土地征收制度的立法完善——以《土地管理法修正案草案》为分析对象》，载《法学杂志》2019年第4期
]从民法原则角度考虑，对这些具有财产属性权利如果不纳入补偿范围，也有违民法财产权平等保护原则。因此征收标的局限于所有权理论缺乏学理支撑，应将具有财产属性的相关他物权也囊括其中，纳入征收标的范围。
（三）建立统一的签约主体的机制
一方面可基于“谁征收谁补偿”理念，明确规定市县政府作为法定征收补偿主体，是签订预征补协议的唯一主体；有关部门只能基于市县政府委托签订协议，并由市县政府承担相应后果。另一方面也可直接明确规定市县政府土地主管部门是适格签约主体，但不宜将签约主体模糊化。在签约主体名实相符情形下可较为便捷地追究相关机关责任。在名实不符情形下，需运用穿透式思维，杜绝形式主义导向，探寻谁是真正意思表示作出者和实质权责的拥有者，从而确定不同主体责任。结合设立主体、主要财源、领导与决策成员、活动情形与业务内容等因素，综合判断实际缔约主体和协议性质。如果名义主体相对于市县政府或土地征收部门具有极高透明度，只在前者指示范围内活动，其相应法律效果完全归属于指示机关的，名义主体只能是“透明的傀儡”[于立深：《行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用》，载《行政法学研究》2017年第2期]。
（四）从固定不变的静态化补偿标准向灵活变通的动态化补偿标准的转变
静态补偿标准局限在于无法顺应时代变化，对于广大农民权益保障力度不够。现行土地补偿只是对土地原值的补偿，并未体现土地其他价值功能和土地发展权的补偿，无法精确涵盖未来的形势变化，无法使处于弱势地位的农民生活需求得到很好满足。但如果过于频繁地结合实际情况重新调整也是不现实的。建议每隔三到五年重新评估核算，及时对补偿额进行相应调整，类似于个人所得税法的综合计算方法，运用到土地征收补偿标准中，就是根据区片综合计算法，确定一个总体的补偿数额，在未来再根据情况变化及实地进行调整。有利于安定心理预期，也符合公平原则和人权保障的要求，更好地适应市场变化，回归市场价值，不至于时征收补偿机制过分的僵化，防止对于农民补偿的一次性和有限性的弊端。
结语
新《土地管理法》在土地上征收制度方面作出了重要进步，但仍存在缺失和歧义之处，征收立法宜细不宜粗，应紧紧围绕公共利益要件，准确界定征收标的范围，建立统一签约主体机制，完善公平、合理补偿标准，进行多元价值平衡，更好地保障农民合法权益，避免矛盾激化造成社会秩序不稳定状态，更好地发挥土地征收制度在经济社会发展中的意义，促进国家长治久安。
参考文献
[1]王兴运.土地征收补偿制度研究[J].中国法学，2005（3）.
[2]房绍坤、王洪平.公益征收法研究[M].中国人民大学出版社，2011.
[3]房绍坤.论民法典物权编与总则编的立法协调[J].法学评论，2019（1）.
[4]朱广新.土地承包权与经营权分离的政策意蕴与法制完善[J].法学，2015（11）.
[5]于立深.行政协议司法判断的核心标准：公权力的作用[J].行政法学研究，2017（2）.