卢新忠 沈立强 白云萍 李虹燕
中共元江县委党校 653300
摘要：党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”为基层社会治理进一步指明了方向，提供了科学依据和根本遵循，明确了任务，指出了路径。山区少数民族地区与其它发达地区相比，在社会治理方面有其较多的特殊性，面临更多的困难，如何加强乡村社会治理成为最现实的任务。本文试图以元江哈尼族彝族傣族自治县为切入点，从社会治理的含义和特点、元江县社会治理的基本情况、元江县在社会治理中存在的问题及其产生的原因、元江县进一步加强社会治理的对策思路四个方面，探究山区少数民族地方的社会治理路径，从而为山区少数民族地方经济社会发展提供有益借鉴。
关键词：山区少数名族 社会治理 实例研究
一、社会治理的含义和特点
（一）社会治理的含义。
社会治理包含三个层面的内容：第一、基本的民生保障，包括就业、收入分配结构、住房、基础教育、公共卫生、社会保障等，它们是维持公民基本生活的最低保障线，也是维护社会公平、正义、化解社会矛盾，促进社会和谐发展的“稳定器”和“解压阀”，民生保障是社会治理的基础，其中就业是民生之本，分配是民生之要，住房是民生之急，教育是民生之基，社保是民生之底，医疗是民生之需。第二、公共安全，主要包括食品安全、工程安全和社会治安等，它们是维护社会公众享有安全的生存和工作环境，以及生命财产、身心健康和自我发展的安全性保障。在马斯洛需求层次理论中，安全的需要被列为第二层次的基本需要，在满足了最低层次生理需要后，人们对安全需要的追求就会变得强烈，故公共安全是当前社会治理的重要内容。第三、社会治理机制，包括社会治理中的政府、市场、社会的功能定位与关系，如何处理国家利益和公民利益，公共权力与公民权利的关系，用什么样的方式实现社会资源的再分配和社会秩序的调整等一系列的制度安排。它们是维护公民主体地位，保障公民合法表达利益，依法参与社会事务，维护合法权利的制度保障。社会治理机制是社会治理的关键环节，直接影响公民的获得感、安全感和幸福感。
（二）社会治理的特点。
治理，特别是社会治安综合治理，最早是改革开放之初就提出来的。综合治理与社会治理的理念是完全一致的，至今，经过多年的发展，社会治理具有三个特点。
第一，复杂性。社会治理主要针对的是复杂的疑难的问题。这些问题包括公共困境、执法困境、跨区域困难等，单一个部门难以解决，需要进行综合治理，如山区少数民族地方的维护公共设施问题、土地纠纷问题等。因此，社会治理更需要政府部门之间的协调与联合。
第二，整体性。社会治理要有整体性、综合性、协同性的理念。强调多方力量和资源的整合，即解决问题不要单打独斗，要综合应用多种方法和手段，如：政治手段（领导责任制）、法律手段（公检法）、行政手段（政策倾斜）、经济手段（罚款）、文化手段（教育宣传）等。
第三，系统系。有“因”才有“果”，任何事情的发生都有原因，社会治理要有系统性。因此，在社会治理的过程中，要有辩证地观察和分析问题的能力。“不能头疼医头，脚疼医脚”，要看到社会表象背后的深刻原因，制定出“对症下药”的对策。
二、元江县社会治理的基本情况
（一）元江县基本情况。
元江，古属西南夷地，有 "西南荒裔"之称。元至元元年(1264年)名罗盘部，属元江路治地。明洪武十五年(1382年)改设元江府。清乾隆三十五年(1770年)改设元江直隶州。民国2年(1913年)改设元江县，属普洱道。1949年8月成立元江县临时人民政府，属蒙自专区。1954年7月改属玉溪专区。1979年12月国务院批准成立元江哈尼族彝族傣族自治县。1980年11月22日元江哈尼族彝族傣族自治县正式挂牌成立。
元江县位于云南省中南部，县境南北长 64.5 千米，东西宽 71.5 千米，总面积 2858 平方千米，是以哈尼族、彝族、傣族为主体民族，多民族和睦共处的山区少数民族自治县，全县共有5乡2镇3街道81个村（居）委会765个村（居）民小组，全县总人口有224500人。先后荣获“全国科技进步先进县”、“全国文化模范县”、“国家园林县城”、“省卫生县城”等荣誉称号。
（二）元江县社会治理主要做法及其成效。
近年来，在县委、县政府的坚强领导下，在市委政法委和市平安办的精心指导下，全县各级各部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记关于平安中国建设的重要论述和考察云南重要讲话精神，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神及中央、省、市相关会议精神，以扫黑除恶专项斗争为牵引，以推进社会治理现代化为抓手，坚持把平安元江建设放到全县经济社会发展大局中谋划和推动，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，坚持问题导向、法治思维、改革创新，统筹推进防风险、保稳定、促发展各项工作。群众安全感满意度从2019年的全省排名第88位跃升为2020年第11位，执法满意度从2019年的全省排名第70位跃升为2020年第15位，2020年平安元江建设（社会治理现代化）工作考核全市排名第2位，平安建设取得显著成效。
全县始终坚决贯彻习近平总书记关于平安中国建设的重要论述和考察云南重要讲话精神，以助力市委市政府创建全国市域社会治理现代化第1期试点城市为目标，全力推动平安元江建设（社会治理现代化）各项工作。
1.聚力完善机制制度建设，平安元江建设制度化水平实现新提升。
2.突出党建引领基层治理，社会治理政治基础更加夯实。
3.坚持总体国家安全观，维护国家政治安全取得新胜利。
4.突出德治教化示范引领，社会治理精神力量更加凝聚。
5.突出法治保障社会治理，社会法治化水平得到新提升。
6.充分发挥自治强基作用，基层社会治理活力得到新增强。
7.突出科技支撑治安智治，社会治安防控体系更加完善。
8.坚持以人为本，公共安全防范化解能力得到新提升。
9.着力防范化解社会稳定风险隐患，社会大局持续和谐稳定。
10.积极开展社会治安综合治理，社会治安环境得到持续优化。
11.全力开展扫黑除恶专项斗争，坚决打赢扫黑除恶收官战。
12.聚力典型示范引领，玉溪南大门“平安门户”品牌取得新质效。
三、元江县在社会治理中存在的问题及其产生的原因
近年来，元江县在社会治理方面虽然取得了良好的成效，但是，与党的十九届四中、五中全会关于创新社会治理的要求还有一定的差距、与人民群众的新期望还有一定差距，存在不少问题和薄弱环节。
（一）农村社会结构分化，对社会治理和服务的要求也在细化。
（二）新当选的年轻村（社区）干部的威信还未完全树立起来，基层治理的难度加大。
（三）社会稳定风险防控形势复杂。
（四）政治安全领域风险形势严峻。
（五）社会综合治理难度持续加大。
（六）基层治理能力力量薄弱。
（七）权力制约监督机制不健全。
（八）村民参与农村社会治理的意识较弱。
四、元江县进一步加强社会治理的对策思路
元江县的社会治理要全面落实“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的七句话二十八字总方针，实现自治、法治、德治有机结合的善治之路。在现有治理基础之上，坚持问题导向，充分借鉴“枫桥经验”构建基层社会治理标准体系的做法，加强和创新基层社会治理。
（一）坚持党的领导，推动法治社会。
重点落实党委领导、政府负责、科技支撑的问题。结合元江县实际大胆创新，实现各领域全覆盖的党建引领社会治理格局。
1.加快跨越发展，夯实治理基础
第一，进一步加快发展社会事业。社会治理必须以社会事业发展为基础，社会事业必须以经济发展为基础。经济发展、改善民生和社会治理三者是有机统一的，经济发展、社会治理的最终目的都是为了保障和改善民生。
第二，进一步加强社会建设的基础。打造共建、共治、共享的社会治理格局，离不开社会建设的基础平台。社会建设的基础包括两个方面，一方面是抓好社会规范建设，重点抓好法律规范、道德规范、风俗习惯、社会信用体系、公共精神等；另一方面是抓好社会心理服务体系建设。
第三，大力发展山区特色农业和生态旅游产业，有效破解“386199”难题。基层社会治理的重点在农民，农民的关键在留住，留住的关键在产业。当前，要抓住乡村振兴的战略机遇，视危为机，借劳动力大量外出的有利时机，加速适度规模的土地流转，以发展家庭农场为突破口，打造生态、绿色、有机品牌和现代观光高效农业，发展以自驾客为目标的农家乐富民产业，以此留住更多村民就地就近创业致富，有效遏制“空心村”“空壳村”趋势的加速。
2.强化党建引领，巩固党的核心治理地位
中国社会治理，任何时候都必须在中国共产党的全面领导下进行，始终坚持中国特色社会主义治理模式。基层党组织要紧紧围绕“服务、凝聚、管理、维稳”功能发挥作用，充分发挥党组织的领导作用，调动一切积极因素，引导全社会共建共治共享。
（二）有效借鉴“枫桥经验”，推动自治社会。
党的十九届四中全会《决定》指出：“坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。“枫桥经验”是上世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造出“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的社会治理经验。今天学习枫桥经验，就是要与时俱进的探索共建共治共享的新时代“发动和依靠群众”的乡村善治之策。
（三）弘扬传统习俗，推动德治社会。
要重点落实民主协商、社会协同、公众参与的问题。元江是哈尼族、彝族、傣族为主体民族，多民族集聚的地方，参与率、关注度高的要数在传统节日、习俗、祭祀等活动中，所以，充分利用这些机会是凝聚人心的最佳时机，从而极大增进群众之间的情感，大大增加社会治理中的和谐因素。
1.族长治理上升精英治理。
社会治理其中一个重要的主体就是社会组织，村（社区）居民自治领导仍然以村（社区）居民委员会为主，但村（社区 ）居民们并没有完全认可其为自己的自治组织，习惯于家族外的事务找党委政府、家族内部问题找长辈的传统思维方式。当下，应该积极思考，如何将族群里边德高望重的智者和返乡退伍军人、农民工、大中专毕业生等有效结合在一起，形成年龄梯次合理、经验和专业结合、优势互补的精英储备库，并建立由先贤、精英组成的社会组织，如“先贤评理会”“红白理事会”“理财小组”等，让他们积极主动参与本村（社区）居民自治，化解村（社区）邻矛盾等方面起到积极示范作用。
2.充分发挥民族文化的柔治理作用。
第一，大力挖掘民族文化蕴含的社会和谐因子。当前社会人与人之间直接的情感沟通成为最大的社会矛盾隐患之一。随着经济社会的发展，特别是交通、信息的高速发展，生活节奏的加快，人与人、户与户之间的走动越来越少，隔壁邻居、亲朋好友之间的交流越来越简单，通讯工具、交通工具一定程度替代或隔离了情感，过去浓浓的人情味一去不复返。文化，有润化社会、推动文明的作用，音乐和舞蹈有和谐之能。所以这个时候，需要借助民族文化这一主题，大力弘扬有影响力的民族文化，丰富文化活动、节日节庆，增加人与人面对面的接触和交流，增进感情和友谊，助力社会和谐。
第二，利用各民族的民俗节日传递社会和谐之友谊。例如：哈尼族最大的规矩，就是每当有节庆的日子，都要向长辈送去敬礼。如：元江县哈尼族主要有四个重大的岁时节日，分别是：合首扎（哈尼语义：开春节）、库扎扎（哈尼语义：中耕管理）、喍奢扎（哈尼语义：丰收节）、美首扎（哈尼语义：哈尼十月年）。这些节日一般都与寨神、祖灵、农事相关，都是哈尼族的集体性节日。虽然，每个节日的由来不同，所表达的意义不尽相同，但都可以归结为哈尼人民对五谷丰登、人畜兴旺、平安和谐的祈求，以及休闲娱乐的需求，即哈尼族人民对美好生活的向往。在这些节日里，都必须向娘亲家族送去节日的糍粑和酒肉，同时娘亲家族都有相应的回敬，这样一来一往，既表达了敬意，又沟通了亲情，为和谐社会建设奠定了良好基础。
第三，弘扬敬畏自然、崇敬自然的祭祀文化。例如：哈尼族对自然的敬畏，对各种传说中神的崇拜，解析对社会治理的潜在作用。哈尼梯田，能成为世界自然遗产，是哈尼人民尊崇自然、顺应自然的文化所成就的。哈尼族人，自古就知道森林是人的命脉所在，大山顶上的森林不可砍伐，村庄上方必有森林的生存之道，由此诞生了哈尼山寨森林、村庄、梯田从高处到低处的天人合一的生态结构，这与当今习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”的理念和“人的命脉在田、田的命脉在水、水的命脉在山、山的命脉在土、土的命脉在树，山水林田湖草是生命共同体”的逻辑是相通的。所以，迄今为止哈尼人民在从事或开展一项重要的生产、生活活动时，都有先敬天、敬地、祭山、祭水的习俗，久而久之就形成了人们普遍遵循的习惯，自然也就成了规矩，自然也就保护了森林和水。在这里，要强调的是人们要把好的习俗和封建迷信彻底区分开来，把祖宗留下的大智慧发扬光大，将其积极的运用到建设美丽家园、构建和谐社会的实践中去。
（四）创新村（社区）社会治理的主体工作机制，提升村（社区）干部的治理水平。
主要参考文献：
1.十九大《报告》
2.十八届三中全会《中共中央关于全深化改革若干重大问题的决定》
3.十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》
4.《元江县政法委2020年工作总结》