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探究国土空间规划中三条控制线的划定与管理

发表时间：2021/9/10 来源：《时代建筑》2021年8期4月下作者：温世妙

[导读] 在我国美丽中国建设战略实施的过程中，国土空间的合理规划使用是其中的重要内容，这也是我国有效的土地资源得以最大化利用的关键所在。为此，我国高度重视生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划分及合理管理。

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摘要:在我国美丽中国建设战略实施的过程中，国土空间的合理规划使用是其中的重要内容，这也是我国有效的土地资源得以最大化利用的关键所在。为此，我国高度重视生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线的划分及合理管理。本文以三条控制线划分、管理的基本原则分析入手，研究、探讨了三条控制线的划定、管理措施。
关键词:国土空间；三条控制线；划分；管理
        1、国土空间规划中三条控制线划定的基本原则分析
        国土空间规划中的三条控制线是我国美丽中国建设战略得以深刻落实的重要基础因素，在其划定、管理中需要遵循如下基本原则：第一，多规合一及系统原则。三条控制线的划分是我国国土空间规划的核心内容，也是我国国土空间用途管制和生态修复得以统一落实的基础条件[1]。为此，在三条控制线划分的过程中，需要遵循多规合一的原则，在横向空间上，需要统筹区域内海陆空间，严格遵循统一底数、统一标准等要求，确保三条控制线的划分不产生冲突。在纵向空间上，三条控制线的划分需要和不同尺度下的国土空间管理实权保持匹配。第二,绿色发展底线原则。在我国国土空间规划的过程中，三条控制线是其中城镇开发边界科学化确定，资源环境保护以及开发利用上限得以明确基础底线，这对于我国资源节约型环境和社会建成有着十分重要的作用。
        2、国土空间规划中三条控制线的合理划分策略
        2.1将环境承载力和国土空间适宜性作为划分基础
        作为我国土空间规划工作核心内容的三条控制线，需要在其划分的过程中坚持以客观现实情况为主对其进行完善，以此为我国经济社会未来的稳定发展提供支撑和帮助。需要注意的是，对于未来的判断会以为人的主观意识差别而产生相应的不同，在协调划定三条控制线矛盾的过程中，需要确定一个合理的标志以及尺度，其中最为主要的便是将资源环境的承载能力和国土空间作为出发点。对于我国的资源环境而言，需要对其承载能力的标志做出进一步的完善，并将国土空间作为基础底线，明确操作实施的具体底线以及资源的实际利用方式，并且也需要通过土地、水资源以及自然生态环境的合理利用以及修复持续提高环境质量，并做到结合自然环境和生态理论，对国内的资源环境发展状况做出科学分析，确保资源环境的承载力和基本调节，能够为三条控制线的确定提供相应的帮助。在我国国土资源持续完善的过程中，需要将生态保护生产以及城乡建设的规划结构做出合理的区分，进一步完善对应的空间分布，以此为三条控制线的统筹规划落地提供相应的科学依据。
        2.2以主体功能战略为基础做出侧重顺序划分
        在我国落实主体功能工作的过程中，需要持续完善战略依据，为了更好的实现三条控制线具备的生态功能，需要将国家国土和自然保护作为主体，全面避开人类活动较为集中的区域，并在遵循自然界发展客观规律的前提下，尽最大可能避免本不必要出现的自然灾害。对于国内环境中相对较为特殊的一些区域而言，在三条控制线划定的过程中，需要将之优先划入到生产能力的划定体系中，同时按照实际的地域分布，将一些集中连片且质量等级较高的耕地，优先划入其中[2]。出于有效解决与农业发展需求问题的考虑，三条控制线的划定需要以基本的区域和保障数量作为出发点，降低其质量和生态功能方面的需求，一旦发现不足，则需要结合基本农田的布局进行调整。
        2.3以国土空间规划体系为基础实施从上到下划分
        我国国土空间规划需要以空间治理和结构优化作为主要内容，从而建立一个全国范围内统一且相互衔接的空间规划体系，以此实现三条控制线合理划定的目标。

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在这种情况下，需要确保各个层级实现对应国土空间规划任务的前提下，合理划分各级政府管理实权，最终实现三条控制线的从上而下逐级划定。对于不同性质的国土空间规划而言，需要将三条控制线的标准进展给出明确的划定，确保各个划定方案能够有效协调，并在其中将需要保障的国家级别的重大基础设施廊道给出明确规定。同时，在国土空间规划工作落实的过程中，需要严格遵循三个控制线的总体格局及重点区域，在完善各国土空间规划任务的同时，指导各个区域之间的划分。
        3、国土空间规划中三条控制线的合理管理策略
        3.1中央、地方事权的合理划分做到分级管理
        三条控制线的划分是我国国家空间发展战略落实，并且保障国家生态、粮食和经济安全的有效手段，故此在控制线划定的过程中，具体的工作思路必须要遵循从上到下中的基本原则，在实施三条控制线规划管理的过程中，需要结合我国现行的国土空间规划体系，以各级政府所拥有的空间规划事权作为出发点，分别赋予宏观、微观的不同政府部门职责。我国自然资源部需要与有关部门进行联合，制定出相应的划分管理标准规则以及方式，进一步为三条控制线划分、管理提供指导，并有效协调其中出现的矛盾，同时需要审批上报国务院的三条控制线划定、占用等方面的要求，并对这一审批的文件落实进行督查、考核。而地方政府以及各级单位需要对其行政区域内的三条控制线划定和管理实施工作富有主要责任。
        3.2部门协调机制的建立
        为了更好的解决三条控制线划分之后的管理冲突，需要进行数据方面的统一，做到以目前所形成的客观土地、海域、海岛等数据为基础，形成全国范围内的统一工作底数底图。我国已经形成的最近一次国土调查成果，在经过相关部门审核认定之后可以直接作为工作底数底图，而部门之间相关调查数据出现冲突，则需要以过去5年时间内所出现的真实工作状况作为基础，以功能合理性作为核心要求进行统一核定。在做到从上到下落实三条控制线方案的过程中，国家需要将三条控制线的划定、管理技术方式作给出明确规定。跨区域所出现的三条控制线划定冲突，则需要由其上级部门进行协调解决。需要注意的是，在协调三条控制线编辑描述的过程中，其中的生态保护红线需要做到最低程度的保障生态功能的系统性和完善性，做到生态功能不降低，对应的生态保护区面积不减少[3]。永久基本农田红线则需要保障基本农田的数量和质量，而城镇开发边界则需要做到尽量不占用永久基本农田并尽最大可能避免重要的生态功能区。同时村镇、矿业权需要做到逐步有序的退出，对于那些已经划入自然保护的一般控制区，需要以其对于生态功能造成的影响来确定其是否需要退出，而那些带来明显影响的，需要对其进行逐步有序退出。
        3.3监督考核的强化
        通过监督考核力度的强化，能够促进三条控制线的责任管理工作实施，这需要相关部门建立统一化的国土空间监测网络和技术信息平台，实现三条控制线的动态化监测。相关部门也需要组织人员对三条控制线进行日常巡查，及时发现并解决违反相关法律要求的开发利用活动。同时，也需要做到将三条控制线管理工作任务的具体落实情况纳入到地方政府领导干部的考核指标体系中，以此来作为党政领导班子和干部人员年度工作综合评价的重要参考，确保当地的政府部门能够在积极落实各项管理政策的前提下，全面发挥三条控制现在促进我国国土空间合理开发规划中的重要作用。
        4、总结
        综上所述，为了建立和完善国土空间的三条控制线布局，必须按照国情进行严格控制，建立健全的体系和生态功能区域，坚持以政府的扶持政策为导向，保证三条控制线的展开，建立完善的保护补偿装置。
参考文献
[1]陈韵. 昆明市国土空间总体规划的技术路线和“三线”划定研究[D].昆明理工大学,2020.
[2]关于在全省国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的实施意见[N]. 黑龙江日报,2020-09-27(005).
[3]曹春霞,张臻,朱雯雯.基于三条控制线的重庆市国土空间用途管制探索[J].规划师,2020,36(12):5-12.